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MARCO REGULADOR Y GOBERNANZA METROPOLITANA

El PGM (Plan General Metropolitano) es el que define la regulación urbana y ordena el territorio desde 1976. Pese a ello, se ha modificado más de 1.200 veces para ajustarlo a las necesidades de cada momento.

AMB
  • ¿DÓNDE ESTAMOS?
    El territorio del área metropolitana de Barcelona duplicó su población entre las décadas de 1950 y 1980. Pese a que la población se ha mantenido relativamente estable a lo largo de los últimos cuarenta años, se han producido varios fenómenos demográficos que afectan a sus características y localización. Simultáneamente, las actividades económicas también han experimentado un acusado proceso de crecimiento, transformación y expansión territorial. Ambos periodos han tenido notables efectos en la ocupación de suelo, generando unos impactos, no solo físicos, sino que también afectan a la funcionalidad del sistema metropolitano.

    Para responder a esta realidad cambiante, los 36 municipios del área metropolitana de Barcelona se han dotado de diversas figuras de planeamiento urbanístico. Los 27 municipios que formaban la antigua Corporación Metropolitana disponen, desde el año 1976, del Plan General Metropolitano (PGM). De los otros nueve municipios, siete disponen del Plan general de ordenación (PGO) y dos, más recientemente, del Plan de ordenación urbanística municipal (POUM).

    En la actualidad, sin embargo, la mayor parte de las figuras de planeamiento urbanístico presentan síntomas de desgaste. En el caso del PGM, en las más de cuatro décadas que han transcurrido desde su aprobación, y a pesar de las más de 1.200 modificaciones que ha experimentado, muchas de sus previsiones han quedado obsoletas, bien porque las condiciones socioeconómicas y de atención al medio ambiente han cambiado, o porque se han tratado con menor énfasis algunos aspectos que con el tiempo han adquirido mayor relevancia. El planeamiento del resto de los municipios del área metropolitana, si bien es más reciente, en ocasiones también muestra la conveniencia de actualizar los contenidos y de garantizar la coherencia con el resto del territorio.

    La necesidad de revisión de las 10 figuras de planeamiento general, que ordenan y califican detalladamente el territorio metropolitano, es aún más manifiesta tras la aprobación, en el año 2010, del Plan territorial metropolitano de Barcelona, que define con una escala territorial los sistemas de infraestructuras de movilidad, los espacios abiertos y los asentamientos para el conjunto de la región metropolitana. Además, el Plan territorial establece la obligación de elaborar un plan director urbanístico para el área metropolitana de Barcelona, como instrumento urbanístico previo de revisión y adaptación del planeamiento urbanístico vigente a sus prescripciones.

    El PDU, además, es obligado en cumplimiento de las determinaciones de la Ley del AMB. Al respecto, la planificación metropolitana no solo es esencial para garantizar la ordenación y el funcionamiento del territorio metropolitano, sino que, a la vez, resulta indispensable para el ejercicio del conjunto de competencias que el AMB tiene asignadas sobre este territorio.
  • ¿HACIA DÓNDE VAMOS?

    El área metropolitana de Barcelona es un territorio consolidado, en el que las opciones para construir de nuevo en él son escasas. Por lo tanto, la mayoría de las operaciones urbanísticas deben consistir en la transformación o rehabilitación urbana y en la mejora del funcionamiento del territorio. En este sentido, el PDU es un instrumento clave para la consecución de los objetivos ambientales, que exigen reflexionar sobre el espacio natural no transformado con una visión ecosistémica.

     

    Este nuevo instrumento debe basarse en un lenguaje único, que unifique los 10 planes de ordenación vigentes a fecha de hoy —el PGM, siete planes generales de ordenación y dos planes de ordenación urbanística municipal— y que permita leer el territorio metropolitano de una forma continua. Este esfuerzo ofrece, a la vez, la oportunidad de establecer unas definiciones comunes de los conceptos urbanísticos.

     

    Con los años, los planeamientos han ido incorporando modificaciones y especificaciones, hasta llegar a más de 7.000 calificaciones diferenciadas. Por lo tanto, es esencial racionalizar este conjunto reformulando las zonas y los sistemas actuales e incorporando en él nuevas herramientas, como la denominada hibridación tridimensional, que explora la posibilidad de que un mismo suelo se pueda calificar para usos diferentes en cada planta.

     

    Asimismo, más allá de la cantidad de espacios libres y de dotaciones, también es preciso valorar su calidad, dado que ejercen una función social y ecológica importante, puesto que mejoran las condiciones de vida de la población.

     

    Por último, el dinamismo de la sociedad actual requiere un marco regulador que se adapte a los requerimientos actuales, pero que, además, permita una actualización permanente a partir de las nuevas demandas. El conocimiento cada vez más detallado de las necesidades metropolitanas, al que tenemos acceso gracias a la creciente disponibilidad de información y a las nuevas tecnologías, debe poderse trasladar al planeamiento para poder dar una respuesta urbanística más eficiente.

     

    Para hacer frente a estos retos, el PDU plantea una gobernanza flexible que permita adaptarse a las distintas necesidades en el ámbito territorial adecuado y con los instrumentos pertinentes. En este sentido, son indispensables los convenios del AMB con otras instituciones, la concertación con los agentes económicos y sociales, o la función de lobby hacia el Estado y la Comisión Europea.

De los 36 municipios que conforman el área metropolitana de Barcelona, 27 están bajo el paraguas del PGM, 7 disponen de un PGO, y otros 2 cuentan con su propio POUM. La totalidad de estos municipios también son importantes con respecto al rango normativo de sus determinaciones. Ahora bien, debido a la extensión y al nivel de ocupación del territorio que ocupan, al volumen de población que reúnen y, sobre todo, a la antigüedad del documento urbanístico, el ámbito de los 27 municipios sujetos al PGM ha sido un referente en la actividad urbanística.
Modificaciones PGM

El PDU es el instrumento que debe ordenar el territorio metropolitano a lo largo de las próximas décadas, con un modelo de desarrollo urbanístico que integre la diversidad actual en un proyecto común, ecológicamente sostenible, económicamente eficiente y socialmente cohesionado. Este modelo debe dar respuesta a las necesidades de la población metropolitana, para mejorar su calidad de vida, basándose en las capacidades del territorio.
  • NATURALEZA, ENCAJE Y NIVEL DE REGULACIÓN
    EEl PDU dispone de amplias atribuciones otorgadas por la Ley del Área Metropolitana de Barcelona, Ley 31/2010, de 3 de agosto, algunas de las cuales son: la definición de las reservas para sistemas urbanísticos generales de comunicaciones y otras infraestructuras, equipamientos comunitarios y espacios libres; la clasificación del suelo; la fijación de criterios para calificar el suelo urbano y urbanizable; o la definición de los ámbitos de transformación urbanística de interés metropolitano y de una normativa urbanística de edificación común.

    Los marcos institucional, legal y de planeamiento determinan la naturaleza del Plan; dado que no se trata de un plan territorial, ni sectorial, ni estratégico, no puede contar con el nivel de detalle y otras determinaciones propias de un plan de ordenación urbanística municipal, pero sí que disfruta de un margen de actuación lo bastante amplio para mejorar las condiciones de vida de la metrópolis. Así, el PDU se configura como un instrumento intermedio, de carácter estructural, que debe permitir dar una visión de conjunto de la realidad metropolitana y hacer frente a los nuevos retos y demandas.

    Esquema jerárquico
  • RETOS Y PRINCIPIOS
    El PDU es un instrumento de regulación de los regímenes y usos del territorio, de asignación de sus intensidades y de determinación de sus estándares. Debe facilitar las condiciones urbanísticas necesarias para dar respuesta a los nuevos retos y necesidades de la realidad metropolitana actual, tales como: una creciente diversidad social, con una población cada vez más envejecida pero al mismo tiempo más informada y exigente; la aparición de las nuevas tecnologías y sus implicaciones sociales y económicas; el turismo y la globalización; nuevas formas de trabajo y falta de vivienda accesible, o los retos ambientales.

    De la detección de los retos y oportunidades del territorio se desprende la necesidad de un nuevo planeamiento urbanístico que dé una respuesta, sintetizada en 10 objetivos generales:

    Objetivos y retos
    El diagnóstico de la regulación actual permite detectar varios desajustes y carencias, además de identificar oportunidades de mejora, al tiempo que permite establecer los principios que deben regir la construcción del nuevo marco normativo.
    Diagnosi y retos de la regulación
  • VINCULACIÓN NORMATIVA
    El PDU prevé fijar una regulación del territorio mediante tres tipos de vinculación normativa:

    Carácter de las disposiciones

    A la vez, los objetivos que se fija el PDU se concretarán mediante tres tipos de determinaciones: de aplicación directa inmediata; de aplicación directa pendiente de desarrollar desde el PDU; para desarrollar a través del planeamiento general posterior.
A lo largo de las últimas décadas, el territorio metropolitano ha disfrutado de una planificación urbanística de referencia que ha permitido el desarrollo de la metrópolis actual. No obstante, tras cuarenta años de vigencia, reclama una actualización que recupere la visión metropolitana con cinco objetivos principales: reforzar la solidaridad y la capitalidad metropolitana; promover la naturalización y la resiliencia del territorio metropolitano; fomentar la movilidad sostenible y articular el territorio a partir de una estructura policéntrica; favorecer la cohesión social fomentando la vivienda y garantizando la habitabilidad de los tejidos urbanos, e impulsar la competitividad de las actividades económicas.

Estos objetivos deberán alcanzarse mediante el desarrollo del Plan, que dispondrá de tres tipologías de determinaciones normativas:

• Las determinaciones de aplicación directa inmediata, que regularán la clasificación del suelo a partir de las situaciones básicas del suelo rural y urbanizado;los elementos estructurantes metropolitanos configurados por la estructura ecológica, la estructura verde, los centros, las vías metropolitanas, las infraestructuras estratégicas de movilidad y los servicios metropolitanos; y el mosaico agroforestal, que incluye las áreas núcleo, los conectores ecológicos, las áreas de dinamización agraria y las áreas de alto valor agrario.
• Las determinaciones de aplicación directa para desarrollar desde el PDU, que son las denominadas estrategias de actuación, y que incluyen proyectos de alcance metropolitano para solucionar fracturas y discontinuidades urbanas, y el desarrollo de ámbitos de oportunidad para reforzar el modelo policéntrico o ámbitos de regeneración, tanto urbanos como del mosaico agroforestal, para facilitar la mejora de su calidad.
• Las determinaciones para desarrollar desde el planeamiento general, que permitirán una regulación detallada de los asentamientos en favor de la mejora de la habitabilidad de los tejidos residenciales y de la competitividad de los tejidos de actividad económica. El PDU definirá las situaciones urbanísticas de los asentamientos urbanos según el rol metropolitano, la función de ciudad especializada o mixta, la categoría morfológica del tejido y la localización relativa, y fijará los objetivos de crecimiento y de dotaciones socioambientales de ámbito municipal, así como los usos básicos de los distintos tejidos urbanos.

Reflexiones